CICAD: Observatorio Interamericano sobre Drogas (OID)

Investigación sobre el problema de drogas da beneficios

 

El Programa de Costos de la CICAD:
Cómo la investigación sobre el problema de drogas contribuye al fortalecimiento de instituciones en países en vías de desarrollo --
La experiencia en América Latina y el Caribe

Marya Hynes Dowell, M.H.S.
Observatorio Interamericano sobre Drogas de la CICAD


Marya Hynes Dowell  

En 2001 la CICAD abarcó un proyecto desafiante para crear una metodología que permitiera a los países de América Latina y el Caribe desarrollar estimaciones razonables sobre los costos que el problema de las drogas impone sobre sus economías y, de esta manera sobre la sociedad en general.  El impulso para este programa comenzó con la Recomendación 20 del Informe Hemisferio del Mecanismo de Evaluación Multilateral de 1999-2000, y también del mandato que la CICAD recibió del Cumbre de las Américas en la Ciudad de Québec en Mayo de 2001 para crear “dentro el marco de la CICAD, un mecanismo para medir el costo humano, social y económico del abuso de drogas.”  

El Programa para Estimar el Impacto Económico y Social de las Drogas en las Américas (Programa de Costos) ha sido visto con gran interés por expertos en la investigación de drogas y creadores de política, pero también con un poco de escepticismo sobre la factibilidad y utilidad de realizar un estudio completo sobre los costos del fenómeno de las drogas para países en vías de desarrollo.  Cuando los resultado finales fueron presentados a los jefes de estado en la Cumbre de las Américas en Mar de Plata, Argentina en noviembre de 2005, el programa fue laudado y recibió un mandato para seguir con el programa y expandirlo a los otros países miembros. 

Mientras sigue progresando el Programa de Costos, es importante considerar los beneficios, obstáculos encontrados, y lecciones aprendidas de este proceso.  Sin embargo, una de las primeras lecciones aprendidas del Programa de Costos de la CICAD ha sido que no solamente es factible realizar estudios sobre costos aplicando una metodología común en diferentes países en vías de desarrollo, sino que dichos estudios traen múltiples beneficios, mas allá de la simple recolección de datos científicos sobre la economía del fenómeno de drogas. 

El grupo de trabajo internacional que elaboró la Guía de Lineamientos Internacionales para Estimar los Costos del Abuso de Drogas (International Guidelines for Estimating the Costs of Substance Abuse) destaca cuatro razones principales para realizar estudios sobre los costos del uso indebido de sustancias:

  1. Las estimaciones económicas se pueden utilizar como base para apoyar las políticas sobre alcohol, tabaco y otras drogas, con el fin de que reciban mayor prioridad dentro de la política pública. 
  2. Las estimaciones sobre costos ayudan a orientarse con mayor precisión sobre los problemas y políticas específicas. 
  3. Los estudios sobre costos ayudan a identificar las faltas de información, necesidades en la investigación y las áreas en los sistemas estadísticos nacionales que merecen refinarse.
  4. La elaboración de estimaciones mejoradas sobre el uso indebido de sustancias puede proveer una medida base para determinar la efectividad de los programas y políticas sobre drogas. 

Vale la pena mencionar algunas razones adicionales que, desde el punto de vista del equipo de investigación, son particularmente relevantes para países que se encuentran en vías de desarrollo, y/o que tienen faltantes de datos e información:

  1. Dado que los estudios sobre costos, por su propia naturaleza, requieren datos agregados de una variedad de fuentes, fortalecen las instituciones promoviendo la creación alianzas estratégicas entre agencias y otras organizaciones.
  2. Los estudios sobre costos fortalecen los protocolos de investigación destacando la importancia de verificar la consistencia de la información y sus fuentes. 
  3. Los estudios sobre costos ilustran la importancia de mantener datos confiables, consistentes y actualizados. 
  4. Mas allá de considerar faltantes de información, varios países encontraron utilidad en datos existentes que fueron considerados como irrelevantes anteriormente. 

La metodología del Programa de Costos de la CICAD se basa en la Guía de Lineamientos Internacionales para Estimar los Costos del Abuso de Drogas [1], elaborado por un grupo internacional de expertos en el tema de economía y de las drogas, bajo el auspicio del Centro para el Abuso de Sustancias de Canadá [2] (Canadian Centre on Substance Abuse).  Llama la atención que, aunque la metodología comparte la misma base que la metodología canadiense, en los estudios latinoamericanos se destacan algunas diferencias importantes con los estudios llevados a cabo posteriormente.  En estudios realizados en Australia, Canadá, Estados Unidos y Nueva Zelanda entre otros, había algunos elementos en común, por ejemplo, en la mayoría de estos países gran parte de los costos económicos fueron relacionados con la pérdida de productividad, mientras que los mayores costos directos se encontraron en el ámbito de la salud pública. 

Por su parte, la mayoría de los países latinoamericanos encontraron que la principal proporción de costos directos estaban en el ámbito del control de la oferta.  De hecho, en la mayoría de los casos dichos costos eran mucho más altos, por un gran margen, que en el sector de la salud.  La productividad perdida también fue importante en la mayoría de los países, aunque normalmente no fue el mayor costo. 

Es importante tener en cuenta que ningún país logró calcular la productividad perdida por completo, lo cual sugiere que estos costos seguramente serían más altos si los países pudieran refinar sus estudios.  A pesar de que es difícil hacer comparaciones entre estos países, dadas las diferencias en los datos disponibles y la profundidad de los estudios realizados, es valioso notar estas diferencias, al menos en términos del PIB.

Resultados claves del Estudio Piloto de Costos de la CICAD 

Barbados:

Barbados realizó un estudio pequeño, pero informativo, enfocado estrictamente en el área de reducción de la demanda.  Esto es una estrategia perfectamente legítima, particularmente para países que no cuentan con los recursos humanos para realizar un estudio completo de una sola vez.  De acuerdo al estudio de Barbados durante el año 2000 los costos asociados con la reducción de la demanda de drogas llegaron a US$2.1 millones, lo cual se traduce en un impacto en el PIB del 0.004%.  Hay mucho que hacer para refinar las estimaciones de Barbados, pero este estudio representa un buen comienzo para comprender el impacto económico de las drogas en el país. 

Chile:

En Chile se estimó que los costos directos para el gobierno durante 2003 fueron aproximadamente US $81.5 millones, pero agregando los costos asociados con la salud y actividades no gubernamentales sobre reducción de la demanda, la productividad perdida y otros costos, ésta cifra se incrementa a los US$149 millones de dólares, es decir 0.22% del PIB.  De acuerdo a su análisis económico, aproximadamente el 36%, o US$53.4 millones de dólares se deben exclusivamente a la pérdida de la productividad.  Aunque las cifras de Chile son mucho menores que en países como los Estados Unidos, Canadá y Australia, existen algunas semejanzas.  Por ejemplo, los costos directos, que típicamente son los únicos costos conocidos antes de realizar un estudio sobre costos, son más bajos en comparación con la cifra final del estudio, una vez incluidos todos los otros costos.  Así mismo, la pérdida de productividad representa una proporción significativa de los costos totales, similar a los EE.UU., Canadá, y Australia entre otros. 

Los costos de productividad perdida usualmente están considerados como el mejor indicador existente sobre los costos sociales.  En este sentido, Chile presenta un gran avance en comparación a los otros países piloto, y en relación con su conocimiento sobre el impacto social de las drogas para su sociedad.  De este análisis surge la pregunta sobre si los costos de Chile serían más altos aún si pudiese realizarse un análisis todavía más profundo de las fracciones atribuibles a todas los enfermedades, muertes y crímenes asociados con drogas.  También implica que los países que no lograron calcular la productividad perdida probablemente han perdido una proporción significativa de sus costos económicos y sociales.

Costa Rica: 

En Costa Rica los costos totales calculados para 2003 fueron US$84.81 millones, con una evolución clara de costos entre 2000 y 2003 que muestra un impacto creciente sobre el PIB, que aumentó durante este periodo del 0.43% al 0.50%. 

Los costos directos al gobierno mostraron el mayor impacto.  Es importante tomar en cuenta, aunque no se muestra en el Grafico 1, que casi el 99% de los costos directos en Costa Rica durante 2003 se deben a actividades de control de la oferta.  Los costos sobre el tratamiento y la prevención son apenas el 1% de los costos directos para el Gobierno de Costa Rica.

Semejante a otros países con altas tazas de prevalencia del uso de drogas, la productividad perdida representa una alta proporción de los costos, sobrepasando un cuarto de los costos totales de Costa Rica. 

El Salvador:

El Salvador calculó que los costos asociados con el problema de drogas durante 2004 fueron aproximadamente US$43 millones, representando un impacto de 0.27% sobre su PIB.  Aunque este porcentaje es bajo en comparación con países más grandes y más desarrollados, de acuerdo a su análisis hubo un aumento empinado de los costos entre los años 2001 y 2004, pasando de $18.75 millones a $43 millones de dólares estadounidenses.  Según El Salvador este crecimiento se debe en gran parte a un aumento en los costos asociados con el tratamiento, que fueron más que duplicados durante este periodo.  (US$2.93 2001 – US$6.37 2004 per capita).

En comparación con los otros países piloto, vale la pena resaltar que en El Salvador hay un gran porcentaje de costos asociados con el ámbito de la salud pública.  Estos costos aumentaron de manera sustancial del 2001, cuando representaron la proporción más pequeña de los costos totales, al 2004 cuando convirtieron en la mayor proporción de costos – 61% de costos totales.  De acuerdo a El Salvador esto refleja un cambio político durante este periodo.  Esta situación es semejante a Canadá, Australia y Nueva Zelanda, en donde los costos asociados con la salud pública tienden a ser mucho más altos.  Sin embargo, incluso en estos países los costos de la salud no exceden el 50% de los costos totales.

Si miramos solamente los costos directos al gobierno, que forman el 11% de los costos totales, verémos que la mayoria se deben a control de la oferta lo cual es el caso en la mayoría de los países piloto.  Sin embargo, una vez que se sumaron el resto de los costos de reducción de la oferta y reducción de la demanda, tales como visitas a salas de emergencia, tratamiento privado y programas de ONGs, los costos de reducción de demanda excedieron a los de reducción de la oferta.  Este resultado fue sorprendente ya que es notablemente diferente de los otros países del estudio.

México 

Los costos en México, durante 2003 llegaron a los $617.52 millones de dólares, alrededor del 0.1% del PIB en dicho año.  Los costos directos al gobierno formaron la mayor proporción de costos que estaban fuertemente inclinados hacia el control de la oferta.

México gastó aproximadamente US$11.9 millones y US$14.6 millones  en el tratamiento y la prevención de drogas respectivamente en 2003, mientras que gastó unos $400 millones en actividades de control de la oferta. 

Vale la pena tener en cuenta que mientras los gastos del gobierno aumentaron el 73% entre 1998 y 2003 (con una pequeña disminución durante 2002), la perdida de productividad aumento casi el 50% también.  Es decir que a pesar de mayores inversiones en el ámbito de reducción de la oferta, la pérdida de productividad siguió en aumento.

Uruguay

El estudio de Uruguay fue enfocado únicamente en los costos directos al gobierno.  Descubrieron que aproximadamente US$2.6 millones de los costos directos al gobierno fueron dedicados a la lucha contra las drogas, representando 0.02% de su PIB.  Esto parece ser poco, pero las cifras seguramente aumentarán una vez que el país cuente con datos sobre costos indirectos y no gubernamentales.

Como en el caso de otros países pilotos, los costos de reducción de la oferta representan la gran mayoría de los costos, superando todos los demás.  Entre 2002 y 2004 los costos de reducción de la oferta eran relativamente estables, mientras los costos directos al gobierno para tratamiento disminuyeron.  Uruguay ha sugerido que durante este periodo el tratamiento de las drogas no fue considerado como una prioridad política y que los creadores de política no consideraron que el tratamiento de las drogas tenía un impacto efectivo.  En cualquier caso, es responsabilidad de Uruguay determinar lo que este cambio significa para su país.

El Gobierno de Uruguay cambió de administración durante el curso del estudio piloto sobre costos, lo cual hizo difícil para el país realizar un análisis más completo.  Esto ilustra el tipo de obstáculo frecuentemente encontrado en países pequeños o en vías de desarrollo.  Los cambios gubernamentales pueden afectar significativamente la continuidad de programas, lo cual destaca la importancia de contar con sistemas integrados de recolección de datos que permiten la continuidad de programas.  El encargado del programa de costos en Uruguay describió como participar como País Piloto en el Estudio de Costos Humanos, Económicos y Sociales del Uso de Drogas, “permitió en primera instancia comenzar a crear una cultura de trabajo interinstitucional en esta área, inexistente al comienzo del mismo. Ello fue generando un aumento paulatino de participación de los organismos vinculados, en un proceso de disminución de resistencias al suministro de información.”  Uruguay también describió cómo el programa de costos les ayudó a elaborar por primera vez criterios de investigación y una metodología común para calcular los costos.  Estas experiencias resultaron en un sistema de investigación más estable.

Los estudios de costos apoyan el desarrollo de infraestructura y el fortalecimiento de instituciones

Todos los países que participaron en el Estudio Piloto del Programa de Costos reportaron haber recibido beneficios mayores que la simple recopilación de datos.  En casi todos los casos proporcionaron ejemplos específicos sobre la forma en que se había fortalecido la infraestructura, como resultado de participar en el programa.

Los estudios de costos sobre drogas, por su propia naturaleza, imponen un análisis de datos más allá de su marco de referencia epidemiológico normal.  En el caso de la investigación de drogas, los investigadores deben enfocarse en un rango de datos más amplio que las típicas cifras epidemiológicas para examinar datos que en otros casos hubieran sido considerados irrelevantes a la investigación de drogas.  Por ejemplo, para desarrollar los costos per cápita sobre la salud pública relacionados con drogas, el investigador debe recopilar una cantidad de información socio-demográfica, adicionalmente a datos sobre gastos hospitalarios y otros costos relacionados con la salud.  Para realizar costos al sistema carcelario, un epidemiólogo de drogas necesita trabajar con personal de otros ministerios y secretarías para conseguir la información adecuada. 

Este proceso ha promovido la creación de alianzas estratégicas y relaciones de colaboración a través de áreas gubernamentales y entre el gobierno y el sector privado, que anteriormente no trabajaban juntos.  Esta situación deja la puerta abierta para la colaboración futura y facilita la realización de otros estudios con el tiempo.  México y Uruguay, en particular, describieron el gran esfuerzo y tiempo invertido en construir alianzas con otras entidades gubernamentales y no gubernamentales. 

Debido a la gran cantidad de datos agregados de varias fuentes que los países tenían que recolectar, descubrieron faltantes de información desconocidos hasta el momento.  Adicionalmente, descubrieron la importancia de datos que hasta aquel momento habían considerado irrelevantes,  y debido al trabajo de verificación de la consistencia y validez de los datos los países piloto encontraron varias inconsistencias en sus propios datos. 

Estos esfuerzos llevaron a los países a un fortalecimiento de protocolos de investigación y recolección de datos a través de diversas fuentes.  Chile describió, por ejemplo, la necesidad de mejorar la recolección de datos en su sistema carcelario.  El Salvador descubrió inconsistencias en varios puntos en datos de un año a otro, y trabajaron arduamente para corregir los errores o validarlos.  Varios países tuvieron que desarrollar nuevos procedimientos administrativos para facilitar estos procesos.

Durante el curso del estudio, los países se dieron cuenta de la importancia de tener sistemas funcionales de datos confiables.  Aunque este punto podría parecer obvio para países con historias largas de recolección de datos, no es un hecho fehaciente en muchos países en vías de desarrollo.  Hacen falta cambios culturales para estimular a países, particularmente los que presentan escasez de datos, de la importancia de recolectar datos consistentes y confiables.  Esto es un reto, especialmente cuando a veces no se realiza recolección de datos por muchos años. 

Lo que significa para las políticas antidrogas internacionales

La diversidad de experiencias de los países en la etapa piloto del Programa de Costos es un punto significativo en la forma como consideramos orientar la política internacional antidrogas.  Las experiencias de los países en el programa piloto fueron tan diversas como los países mismos en términos de tamaño, población socio-demografía, economía y prevalencia y patrones de uso de drogas. 

Sin embargo, hay unos elementos en común que vale la pena destacar en cuanto a otros países más desarrollados que han llevado a cabo este tipo de estudios.  Mientras la mayoría de países desarrollados, con largas trayectorias de investigación sobre costos, encuentran que gran parte de los costos están asociados con la pérdida de productividad, en la mayoría de los países piloto los principales costos estaban relacionados con los costos directos al gobierno – en particular las actividades sobre control de la oferta. 

Esto es importante por varias razones, principalmente porque la pérdida de productividad se usa frecuentemente como un indicador sobre los costos sociales, ya que su cálculo está basado en información sobre las vidas perdidas, o negativamente afectadas por el uso de drogas.  Pero a la vez, el hecho de que no todos los países contaron con estimaciones completas sobre la productividad perdida, ilustra una falta de información muy importante que seguramente existe en toda la región.  También indica que en el caso de países latinoamericanos, las inversiones gubernamentales relacionadas con el control de la oferta sobrepasan cualquier otra inversión relacionada con el tema de drogas.  Hay algunas excepciones, pero en general éste es el caso. 

El costo relativo de las drogas es mucho más bajo en estos países que en los Estados Unidos, en donde se estima que el costo total de las drogas excedió los US$180 mil millones durante 2002, lo cual se traduce en aproximadamente 1.74% del PIB, mientras que en la mayoría de los países que participaron en el estudio piloto de la CICAD se mostraron impactos entre el 0.2% y 0.5% del PIB. 

Marcar las diferencias

Sin embargo, los resultados de aquellos países que llevaron a cabo un análisis más profundo sobre los costos al sistema de salud son similares a las experiencias de los Estados Unidos y otros países desarrollados, lo cual sugiere que esta podría ser la mayor fuente de costos para la sociedad e implica que las consecuencias del problema de drogas son universales, y que los países que han orientando sus políticas marcadamente hacia el lado de la oferta de drogas, deberían evaluar los beneficios de este enfoque político. 

Los indicadores de desarrollo para países en América Latina corresponden estrechamente con la prevalencia de drogas – mientras más desarrollado el país, mayor la prevalencia de consumo de drogas.  El fenómeno de las drogas trasciende las fronteras de los países, no sólo a nivel del tráfico, sino también con los movimientos migratorios, que traen consigo tanto buenas éticas, como problemas sociales. 

Los cambios logrados en términos del fortalecimiento institucional no deben ser considerados de manera irrelevante.  Aún los países piloto con infraestructura de investigación más desarrollada, se encuentran años atrás de países como Australia, Canadá, Francia, Nueva Zelanda y los Estados Unidos, que son considerados líderes mundiales en el tema de investigación económica. 

Los cambios de política toman tiempo, y a pesar de que los beneficios de un estudio sobre el impacto social y económico de las drogas probablemente no sean visibles hasta años después, es claro que hay mucho que ganar si se siguen realizando este tipo de estudios.  Los países piloto no solamente elaboraron estimaciones concretas sobre la magnitud de los costos sociales y económicos de las drogas, también fortalecieron, a través de este proceso, la infraestructura de las instituciones que hicieron parte del proyecto.

Este estudio permite vislumbrar que los países de América Latina y el Caribe tienen su propia dinámica y que no es posible comparar fácilmente con lo que ocurre en América del Norte, Europa y otras regiones.  Esto impone una responsabilidad a los países piloto para desarrollar sus propias interpretaciones sobre lo que son y lo que significan los costos económicos y sociales en sus países.  Medir los  costos es apenas un primer paso.  La programación y formulación de políticas efectivas debería entonces estar basada en un análisis comprehensivo dentro del contexto de cada país individualmente.

 Referencias

Collins, DJ and Lapsley, HM. The Social Costs of Drug Abuse in Australia in 1988 and 1992. Australia: National Drug Strategy Monograph Series No. 30, 1996

Single E., Collins D., Easton B., Harwood H., Lapsley H., Kopp P., and Wilson E. International Guidelines for Estimating the Economic Costs of Substance Abuse. Canada: Canadian Centre on Substance Abuse, 2001

Single E, et al.; The Costs of Substance Abuse in Canada 2002: Highlights. Canadian Centre on Substance Abuse 2006

Office of National Drug Control Policy. The Economic Costs of Drug Abuse in the United States 1992–2002. Washington, DC: The Executive Office of the President of the United States, 2004.

Inter-American Observatory on Drugs (OID). Final Report of the CICAD Pilot Program to Estimate the Social and Economic Costs of Drugs in the Americas. Washington, DC: Organization of American States, Inter-American Drug Abuse Control Commission, 2005.


actualizado el 3/15/2012 1:08:58 PM